I. Contexto.
El 27 de abril de 1991 se creó la Comisión de la Verdad, a la cual se le reconoció el mandato de investigar “graves hechos de violencia ocurridos desde 1980, cuya huella sobre la sociedad reclama con mayor urgencia el conocimiento público de la verdad”. En esa ocasión, las partes firmantes se comprometieron expresamente a “cumplir con las recomendaciones” de la referida comisión.
El 26 de julio de 1991 se firmó en San José, Costa Rica, el Acuerdo sobre Derechos Humanos. Las partes pactaron en tal documento que se tomarían de inmediato “todas las acciones y medidas necesarias para evitar todo tipo de hechos o prácticas que atenten contra la vida, la integridad, la seguridad y la libertad de las personas, así como para erradicar toda práctica de desapariciones y secuestros”. De igual forma se pactó que se daría toda “prioridad a la investigación de los casos de esta naturaleza que pudieran presentarse, así como a la identificación y sanción de quienes resultaren responsables”.
El 16 de enero de 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz. En su Capítulo I (punto 5), relativo a la Fuerza Armada, denominado: “Superación de la Impunidad”, se consignó que “[s]e conoce la necesidad de esclarecer y superar todo señalamiento de impunidad de oficiales de la Fuerza Armada, especialmente en casos donde esté comprometido el respeto a los derechos humanos. A tal fin, las Partes remiten la consideración y resolución de este punto a la Comisión de la Verdad. Todo ello sin perjuicio del principio, que las Partes igualmente reconocen, de que hechos de esa naturaleza, independientemente del sector al que pertenecieren sus autores, deben ser objeto de la actuación ejemplarizante de los tribunales de justicia, a fin que se aplique a quienes resulten responsables de las sanciones contempladas por la ley”.
El 23 de enero de 1992 (7 días después de haberse firmado la paz definitiva en El Salvador) se emitió la Ley de Reconciliación Nacional. El art. 6 de esta ley reguló que no gozarían de amnistía “las personas que, según el Informe de la Comisión de la Verdad, hubieren participado en graves hechos de violencia ocurridos desde el 1° de enero de 1980, cuya huella sobre la sociedad, reclama con mayor urgencia el conocimiento público de la verdad, independientemente del sector a que pertenecieren en su caso”.
El 15 de marzo de 1993 se publicó el Informe de la Comisión de la Verdad denominado “De la locura a la esperanza”. Este documento detalla una lista de casos de graves violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, las que deberían ser investigadas y sancionadas según los Acuerdos de Paz.
El 20 de marzo de 1993 (5 días después de haberse conocido el Informe de la Comisión de la Verdad) se emitió la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz, la cual derogó “especialmente” el art. 6 de la Ley de Reconciliación Nacional de 1992.
II. El caso.
Mediante Sentencia del 13 de julio de 2016, Inc. 43-2013/145-2013, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió 2 demandas presentadas por varios ciudadanos, para que se declarara la inconstitucionalidad, por vicios de forma, de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz (de 1993), por la aparente violación a los arts. 85 y 135 Cn.; y por vicios de contenido, de los arts. 1, 2 y 4 letra e) de la citada ley de amnistía, por la supuesta contradicción con los arts. 2 incs. 1° y 3°, 12, 85, 131 ord. 26°, 135 y 144 inc. 2° Cn. (este último en relación con los arts. 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 4 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados sin Carácter Internacional). El texto de las disposiciones impugnadas estaba redactado así:
“Art. 1. Se concede amnistía amplia, absoluta e incondicional a favor de todas las personas que en cualquier forma hayan participado en la comisión de delitos políticos, comunes conexos con éstos y en delitos comunes cometidos por un número de personas que no baje de veinte antes del primero de enero de mil novecientos noventa y dos, ya sea que contra dichas personas se hubiere dictado sentencia, se haya iniciado o no procedimiento por los mismos delitos, concediéndose esta gracia a todas las personas que hayan participado como autores inmediatos, mediatos o cómplices en los hechos delictivos antes referidos. La gracia de la amnistía se extiende a las personas a las que se refiere el artículo 6 de la Ley de Reconciliación Nacional, contenida en el Decreto Legislativo Número 147, de fecha veintitrés de enero de mil novecientos noventa y dos y publicado en el Diario Oficial Número 14 Tomo 314 de la misma fecha”.
“Art. 2. Para los efectos de esta Ley, además de los especificados en el artículo 151 del Código Penal, se considerarán también como delitos políticos los comprendidos en los artículos del 400 al 411 y del 460 al 479 del mismo Código, y los cometidos con motivo o como consecuencia del conflicto armado, sin que para ello se tome en consideración la condición, militancia, filiación o ideología política”.
“Art. 4. La gracia de amnistía concedida por esta ley producirá los efectos siguientes: e) La amnistía concedida por esta ley, extingue en todo caso la responsabilidad civil”.
III. Los problemas jurídicos y las cuestiones de las que dependían sus resoluciones.
Los problemas que el tribunal debía resolver fueron, por un lado, si la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz era inconstitucional por violar los arts. 85 y 135 Cn.; y, por el otro lado, si los arts. 1, 2 y 4 letra e) de la ley en cuestión eran inconstitucionales por transgredir los arts. 2 incs. 1° y 3°, 12, 85, 131 ord. 26°, 135 y 144 inc. 2° Cn. (este último en relación con los arts. 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 4 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados sin Carácter Internacional).
La resolución del primer problema (relativo a vicios de forma) dependía de lo que la jurisprudencia constitucional había desarrollado sobre las exigencias constitucionales del procedimiento de formación de las leyes. Y la resolución del resto de problemas (relativos a vicios de contenido), de la regulación constitucional e internacional sobre las amnistías, los crímenes de lesa humanidad, el derecho de acceso a la justicia y a la protección jurisdiccional, el derecho de las víctimas a la reparación integral y, en particular, los límites constitucionales e internacionales de los Estados para decretar amnistías.
1. Sobre las exigencias constitucionales del proceso de formación de la ley, la Sala dijo que, para que pueda producirse una discusión libre dentro del Órgano Legislativo es necesario que se reconozca a las distintas fracciones parlamentarias el derecho a tomar parte en la discusión y a expresar sus opiniones sin limitaciones ilegítimas. Lo que se precisa en la discusión de un proyecto de ley es que se genere, que exista o que sea permitida efectivamente la oportunidad de la deliberación y la expresión de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en la Asamblea Legislativa, en relación con la ley en proceso de formación. Esta oportunidad de discusión y deliberación se limita o se niega cuando una actuación específica impide u obstaculiza, sin justificación razonable, la intervención crítica, propositiva o simplemente expresiva de un diputado o de un grupo de ellos en relación con el objeto de la plenaria.
2. En relación con la amnistía, los crímenes de guerra y de lesa humanidad, y los derechos humanos que han sido desarrollados en la Constitución, en el Derecho Internacional Humanitario, en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el Derecho Internacional Penal y en la jurisprudencia internacional, el tribunal determinó que todos esos documentos normativos, si bien permiten la adopción de amnistías, incluso la cesación de las hostilidades militares tras la finalización de conflictos armados (como el que sucedió en El Salvador en la década de los ochentas), ello no implica que los Estados estén habilitados para decretar amnistías irrestrictas, absolutas e incondicionales. Y la razón principal es que se desconocerían las obligaciones constitucionales e internacionales que tienen los Estados en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales, así como a la investigación, identificación de los responsables materiales e intelectuales y sanción conforme al derecho interno. De la misma forma, se desconocería el deber de reparar integralmente a las víctimas de crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario, que son imprescriptibles según el derecho internacional y la jurisprudencia internacional.
Además, sostuvo que los crímenes de lesa humanidad atentan contra los derechos fundamentales de las víctimas, de sus familiares y de la sociedad en su conjunto, ya que se ven afectados tanto derechos individuales como derechos colectivos e intereses sociales vitales que están legítimamente protegidos en una sociedad democrática. Añadió que, por definición, estos crímenes son imprescriptibles según el Derecho Internacional, por lo que no pueden oponerse medidas de orden interno (legislativas o cualquier otra índole) que, por un lado, impidan la investigación, el esclarecimiento de la verdad y la aplicación de una justicia independiente y, por el otro lado, nieguen la justicia y la reparación integral a las víctimas. Tales medidas fomentarían la impunidad.
IV. La resolución de los problemas jurídicos.
1. Sobre la inconstitucionalidad por vicios de forma (arts. 85 y 135 Cn.) de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz, el tribunal sobreseyó el proceso.
La razón fue que el motivo de inconstitucionalidad carecía de fundamento suficiente para justificar un análisis detenido de dicho procedimiento. Para la Sala, el argumento central de los demandantes se refería, mediante una narración detallada de la sucesión de actuaciones legislativas, a la supuesta insuficiencia del tiempo empleado para la discusión y el debate del objeto de la ley, pero: (A) no fueron mencionadas exclusiones o impedimentos aplicados por el Órgano Legislativo a diputados, con el fin de evitar su participación en dicha etapa; (B) no hubo argumentos que permitieran comprobar que el tiempo empleado había sido irrazonable o insuficiente, pese a la complejidad de la regulación en juego; y (C) aunque se negaba que hubiera habido debate público, en forma inconsistente fueron invocadas fuentes periodísticas que divulgaron a la ciudadanía los antecedentes y la presentación de la propuesta legislativa.
2. En lo atinente a los vicios de contenido, la Sala de lo Constitucional decidió lo siguiente:
A. Sobre la alegada incompatibilidad entre los arts. 1 y 2 de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz y los arts. 12 y 131 ord. 26° Cn. (“derecho a la presunción de inocencia” y el “alcance de la competencia de la Asamblea Legislativa para otorgar amnistías”), la Sala desestimó la pretensión.
Primero, porque los demandantes basaban su argumento en una idea de amnistía que prácticamente la confundiría con el indulto, al exigir una condena penal previa e individualizada para que la medida tuviera lugar. El tribunal recordó aquí que la amnistía es una medida jurídica que no solo extingue la responsabilidad penal judicialmente declarada mediante una condena, sino también la acción penal en curso o incluso la que esté pendiente de ejercicio, impidiendo que una persona sea sometida a proceso.
Segundo, ya que la palabra “cometidos” utilizada por el art. 131 ord. 26° Cn. para calificar los delitos amnistiables no se refiere a una determinación judicial de responsabilidad penal respecto de una persona individualizada, sino, más bien, a un elemento del relato del hecho en el sentido que debe tratarse de una conducta atribuida al número de personas indicado.
B. Con respecto a la infracción que los arts. 1 y 4 de la Ley de Amnistía General para la Consolidación para la Paz producían a los arts. 2 inc. 1° y 3° y 144 inc. 2° Cn. (este último en relación con los arts. 1.1 y 2 CADH, 2.2 PIDCP y 4 del Protocolo II), el tribunal decidió estimar la pretensión.
Primero, porque la extensión objetiva y subjetiva con que estaba redactado el art. 1 de la referida Ley de Amnistía (“amplia, absoluta e incondicional” y que por ello incluía “graves hechos de violencia ocurridos desde el 1° de enero de 1980, cuya huella sobre la sociedad, reclama con mayor urgencia el conocimiento público de la verdad, independientemente del sector a que pertenecieren, en su caso” ‒art. 6 de la Ley de Reconciliación Nacional de 1992‒) era contraria al derecho de protección jurisdiccional y no jurisdiccional, al impedir el cumplimiento de las obligaciones estatales de prevención, investigación, enjuiciamiento, sanción y reparación de las graves violaciones a los derechos fundamentales.
Segundo, debido a que el art. 4 letra e) de la Ley de Amnistía en cuestión era incompatible con el derecho a la indemnización por daño moral (art. 2 inc. 3° Cn.), al comprender dentro de la amnistía la extinción “en todo caso [de] la responsabilidad civil”. Para el tribunal, esto obstaculizaba e impedía una forma de reparación o remedio que la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos sí garantizan en los casos de graves violaciones a los derechos fundamentales. De igual forma, se desconocía a las víctimas de los crímenes de lesa humanidad y de los crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario, sucedidas en el contexto del conflicto armado, el derecho a la reparación integral reconocido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y desarrollado por la jurisprudencia constitucional e internacional.
V. Efectos de la sentencia.
1. El tribunal declaró la inconstitucionalidad por conexión del art. 6 de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz, en lo relativo a la derogatoria que hizo sobre el art. 6 inc. 1° de la Ley de Reconciliación Nacional. La razón fue porque el contenido de aquélla disposición (“Deróganse todas las disposiciones que contraríen la presente ley, especialmente el Art. 6 y el último inciso del Art. 7, ambos de la Ley de Reconciliación Nacional, así como la interpretación auténtica de la primera de las disposiciones citadas que están contenidas respectivamente, en el Decreto Nº 147 de 23 de enero de 1992, publicado en el Diario Oficial Nº 14, Tomo 314 de la misma fecha y Decreto Nº 164 de fecha 6 de febrero del mismo año, publicado en el Diario Oficial Nº 26, Tomo 314 del 10 de febrero de 1992”) coincidía o repetía el contenido inconstitucional de la parte final del art. 1 de la Ley de Amnistía.
2. Como efecto de lo anterior, la Sala determinó que el referido art. 6 inc. 1° de la Ley de Reconciliación Nacional recobraría su vigencia, en lo que se refería a la exclusión del ámbito de aplicación de la amnistía, esto es, a los hechos y las personas investigados en el Informe de la Comisión de la Verdad. En este punto el tribunal no adujo razones.
3. La Sala de lo Constitucional declaró la inconstitucionalidad, por conexión, de los arts. 2, 3, 4, 5 y 7 de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz. La razón consistió en que desaparecía el objeto de dicha ley (arts. 1 y 4) y se dispuso la reviviscencia de la Ley de Reconciliación Nacional, con lo cual aquéllas disposiciones legales perdían su sentido.
4. Para el tribunal, la amnistía seguirá siendo aplicable y deberá continuar favoreciendo sólo a quienes no hayan participado en hechos que se consideren delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra cometidos por ambas partes. Esto deberá ser concretado o individualizado en los casos que conozcan las autoridades administrativas encargadas de la investigación y las autoridades judiciales competentes.
5. La Sala ordenó a la Asamblea Legislativa que, en un plazo razonable, regulara los medios para garantizar el acceso a la información pública sobre los hechos y sus circunstancias relacionadas con los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario, ocurridos durante el conflicto armado y atribuidos a ambas partes; dispusiera de los recursos adecuados para responder, en el menor tiempo posible, a las exigencias de las víctimas y sus familiares y de la sociedad salvadoreña, con respecto a las investigaciones, el enjuiciamiento, el esclarecimiento de la verdad y la sanción a los responsables de los crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario, sucedidas en el conflicto armado y atribuidos a ambas partes; y considerara las medidas de reparación integral a las víctimas que fueren necesarias para garantizar su satisfacción, compensación y reivindicación, así como las medidas de no repetición de los crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario.
6. El tribunal decretó que no podrá invocarse el tiempo de vigencia de las disposiciones declaradas inconstitucionales como pretexto para entorpecer, demorar o negar el ejercicio efectivo e inmediato de los derechos reconocidos en las normas constitucionales e internacionales. Los argumentos aducidos fueron 2: por un lado, la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz había sido un obstáculo procesal para la investigación, el juzgamiento, la condena o la ejecución de la pena de los responsables de los hechos que la Constitución y el derecho internacional prohíbe amnistiar; y, por el otro lado, la vigencia de dicha ley es incompatible con el cómputo de los plazos de prescripción de la acción penal, de la pena o de los procedimientos que corresponden o corresponderían a los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, que pudieran invocarse para impedir la investigación, enjuiciamiento y sanción o el cumplimiento de ésta en los casos en que haya sido determinada. Este segundo argumento se fundamentó principalmente en que el Protocolo II (ratificado por El Salvador en 1978) a los Convenios de Ginebra de 1949 estableció prohibiciones “en todo tiempo y lugar”, tocantes al trato humano y a las garantías fundamentales que deben observarse en los conflictos armados internos o conflictos sin carácter internacional. Esto fue interpretado por la Sala en el sentido que ya se contaba con una normativa internacional que fijaba la imprescriptibilidad de los delitos prohibidos por el art. 4 del citado Protocolo II.
El tribunal adujo un “argumento complementario”. Según la sentencia, la aplicabilidad de los plazos de prescripción con respecto a los delitos exceptuados del alcance de la amnistía, únicamente “podría” tener lugar durante el tiempo en que haya existido una efectiva posibilidad de investigación, procesamiento, persecución o enjuiciamiento de tales delitos. Esto es así, ya que como una manifestación del principio general de justo impedimento, el cómputo de la prescripción tiene como presupuesto el hecho de que, desde su inicio y durante su transcurso, exista la posibilidad efectiva de ejercicio de la acción penal correspondiente. En este sentido, para la Sala, “esos hechos tampoco podrían prescribir mientras existan impedimentos objetivos –de facto o de derecho–, que constituyan para las víctimas una imposibilidad de acceso a la justicia y obtener protección jurisdiccional”.
7. Lo dicho sobre el cómputo de los plazos de prescripción de la acción penal, de la pena o de los procedimientos que corresponden o corresponderían a los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, y que pudieran invocarse para impedir la investigación, enjuiciamiento y sanción o el cumplimiento de la pena, es predicable a la prescripción de las acciones civiles correspondientes.
8. Los efectos de la sentencia son aplicables a las personas que sean o resultaren responsables de los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al Derecho Internacional Humanitario, con independencia de si se trata de miembros o ex-integrantes de los órganos estatales, civiles, policiales o militares; de las estructuras paramilitares que operaban en el marco del conflicto bélico; o miembros de grupos guerrilleros que combatieron durante ese conflicto, incluidos los terceros, apoyados, instigados o tolerados por ambas partes.
9. Los hechos excluidos de la amnistía tras la finalización del conflicto armado son los contenidos en el Informe de la Comisión de la Verdad, así como aquellos otros de igual o mayor gravedad y trascendencia, que pudieran ser imputados a ambas partes, y que fueran objeto de investigación y enjuiciamiento por las autoridades competentes, todos los cuales no han prescrito.
10. No quedan abarcados por la amnistía y, por tanto, no ha prescrito la acción pertinente, todos los hechos sucedidos desde el 1-VI-1989 al 16-I-1992, cometidos por funcionarios públicos, civiles o militares en los términos y condiciones que establece el art. 244 Cn.
VI. Voto en contra.
El magistrado José Belarmino Jaime hizo varios reparos a la Sentencia de Inc. 43-2013. Los principales fueron los siguientes:
1. Falta de conveniencia.
La declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz no es conveniente porque es posible que provoque desórdenes sociales que a su vez pueden llevar a situaciones de ingobernabilidad. Para el magistrado, aún puede haber ciudadanos indignados por lo que pasó durante el conflicto y que, por ello, pueden incoar procesos penales en contra de las más altas autoridades del Órgano Ejecutivo (desde la Presidencia, Vicepresidencia, Designados a la Presidencia, Ministros y hasta funcionarios de entes autónomos) y del Órgano Legislativo.
2. Razones jurídicas.
A. La Sala confunde los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad con los efectos de una sentencia de nulidad. Por los primeros, la disposición que contraviene la Constitución queda expulsada del ordenamiento jurídico desde la fecha en que se pronuncia la sentencia hacia adelante; mientras que, por los segundos, se borran todos los efectos que la norma pudo haber producido, como si nunca hubiere existido. No obstante, sin aducir ningún argumento, la Sala amplía su competencia sin tener facultad para ello, al emitir una “sentencia de nulidad”.
B. Aceptar la posibilidad de la investigación y juzgamiento de casos ocurridos durante el conflicto armado, ya prescritos según la legislación aplicable, contraviene el derecho fundamental a la seguridad jurídica porque daña la confianza de los interesados en la regularidad de procedimientos ya agotados y fenecidos.
C. Afirmar la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra violenta el contenido normativo de principios constitucionales, como el de legalidad en materia penal y el de irretroactividad de las leyes penales. La razón es que “se está dando retroactividad a los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad”.
D. El parámetro de control que la Sala debe utilizar al hacer un control de constitucionalidad es la Constitución, no la normativa y jurisprudencia internacional. Sin embargo, el tribunal ha confrontado la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz con tratados internacionales y con decisiones emitidas por organismos internacionales, soslayando las disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control.
E. Si de lo que se trata es tutelar el derecho a la verdad, como expresión del derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional, la búsqueda de la verdad histórica no puede invocarse y ser satisfecha plenamente en el proceso penal. La razón es que el método de la investigación judicial no es el propio del historiador o cronista, a quien le corresponde establecer la verdad sobre los eventos de tipo social.
F. El proceso penal no es la única ni la mejor vía para lograr una indemnización por la transgresión al derecho a la indemnización por daño moral (art. 2 inc. 3° Cn.). El derecho referido puede preservarse a través de otros medios.
G. Sin perjuicio de que se rechace la aplicación retroactiva de la regla de imprescriptibilidad, los delitos continuados (como las desapariciones forzadas) pueden ser investigados.
H. Con respecto al “argumento complementario”, pareciera que la Sala asume la vigencia de la ley como un justo impedimento, pese a que doctrinaria y jurisprudencialmente no se incluye en tal supuesto la existencia de óbices legales, sino el acaecimiento de circunstancias fácticas obstantes específicas.
I. La reviviscencia no es un efecto de las sentencias estimatorias pronunciadas en los procesos de inconstitucionalidad, como se pretende en la sentencia. Y la Sala ha acudido a dicha figura sólo en casos excepcionales.
(La línea de acción de la presente entrada es meramente informativa. Solo pretende dar a conocer la práctica jurídico-argumentativa de la Sala de lo Constitucional en torno a la Inconstitucionalidad 43-2013/145-2013).
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