Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales

Vamos con el segundo post sobre el tema de la regulación profesional. En este post quiero presentar el resultado fallido del otro gran intento de liberalizar el rígido mundo de los colegios profesionales: el anteproyecto de la Ley de Servicios y Colegios Profesionales.

Historia del anteproyecto

En el primer post veíamos cómo la adaptación de las titulaciones universitarias al espacio europeo no pudo cambiar la tradicional relación entre titulaciones y profesiones reguladas. Recordemos que el post terminó con la aprobación de los planes de estudio de las ingenierías. Fue en diciembre de 2008, al comienzo de la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero.

Tres años después, en diciembre de 2011, el Partido Popular obtiene la mayoría absoluta en medio de una enorme crisis financiera. La Unión Europea presiona al gobierno para aplicar medidas de liberalización que suavicen la rigidez de distintos elementos de la economía española. En 2012 se produce el rescate bancario y los famosos hombres de negro de la Troika emiten sucesivos memorandums en los que se insiste una y otra vez en la necesidad de reformar y modernizar la estructura profesional española y adaptarla a las nuevas normas comunitarias.

Pues ni por esas. Aunque ciertos sectores del gobierno lo intentaron. El Ministerio de Economía y Competitividad elaboró una norma que adecuaba la legislación española sobre servicios profesionales a la normativa europea. Se llegó a elaborar un anteproyecto de ley que incluso tuvo su correspondiente dictamen del Consejo de Estado y estuvo a punto de aprobarse a finales de 2014. Pero la crítica de lobbies (colegios profesionales, jueces, abogados y otras organizaciones profesionales) y sectores del Partido Popular consiguieron finalmente detener la aprobación.

Contenido del anteproyecto

El documento es muy didáctico en varios aspectos. Por un lado, plantea en su preámbulo el estado del tema de los servicios profesionales, define conceptos y analiza la dispar legislación existente. Por otro lado, los cambios que plantea en la legislación y el hecho de que finalmente no llegara a aprobarse ponen de relieve el nivel de susceptibilidad y corporativismo de los sectores profesionales, incapaces de aceptar unos mínimos cambios.

En cuanto al estado de la cuestión de la regulación profesional, el anteproyecto comienza con algunas definiciones:

  • Cualificación: cualquier acreditación oficial, como un título o nivel del sistema educativo o aquella emitida por otras instituciones o Administraciones distintas de las educativas, que cuenten con valor profesional.
  • Profesión regulada: actividad o conjunto de actividades profesionales, cuyo ejercicio está condicionado a la posesión de determinadas cualificaciones.
  • Profesión titulada: actividad o conjunto de actividades de profesionales, cuyo ejercicio está condicionado a la posesión de un título académico oficial de educación superior.
  • Razones de interés general: razones definidas e interpretadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, limitadas a las siguientes: el orden público y la lucha contra el fraude; la seguridad pública y la protección civil; la salud pública y la sanidad animal; la protección del medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio histórico y artístico nacional; la protección jurídica, la seguridad y la salud de los destinatarios de servicios y de los trabajadores y la necesidad de garantizar un alto nivel en la calidad en la educación.

El anteproyecto establece claramente en su preámbulo el problema central de la regulación profesional: la legislación trata de regular las

“restricciones precisas para garantizar la confianza indispensable de los destinatarios de los servicios profesionales en la calidad de lo que reciben, así como su protección y seguridad y, por otra, las libertades necesarias para favorecer el desarrollo de la actividad.”

O sea, se trata de legislar sobre dos aspectos que pueden ser contrapuestos: por un lado, el interés de la sociedad de asegurar una calidad de los servicios obliga a ciertas restricciones; por otro, para facilitar el desarrollo de la actividad, es conveniente favorecer la competencia y la libertad de su ejercicio.

Ante esta disyuntiva, la ley establece un importante criterio en su artículo 7.1: sólo se pueden establecer restricciones al acceso a una actividad profesional o una profesión cuando sea necesario por razones de interés general y de acuerdo con los principios de proporcionalidad y no discriminación.

La ley intentaba introducir, en este sentido, varios artículos que establecían límites a nuevas regulaciones:

  • Artículo 8.1: Sólo podrá exigirse título oficial de educación superior para el acceso a una actividad profesional o profesión cuando así se establezca en norma estatal con rango de ley por razones de interés general.
  • Artículo 10: Las actividades profesionales y profesiones se ejercerán en régimen de libre competencia y estarán sujetas a la normativa de defensa de la competencia y de la competencia desleal, sin perjuicio de la legislación general y específica sobre ordenación sustantiva propia de cada profesión que resulte aplicable.
  • Artículo 11: Sólo podrán imponerse condiciones al ejercicio de una actividad profesional o profesión cuando así se establezca en norma con rango de ley o mediante una disposición de carácter general que desarrolle una previsión legal o transponga, desarrolle o aplique una norma de derecho de la Unión Europea, y conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

El intento liberalizador terminó en un cajón, a la espera de nuevos gobiernos que tengan la valentía de enfrentarse a este problema y terminen de adaptar legislación española a las obligaciones impuestas por las normas europeas. Pero dejó formuladas unas líneas mínimas por las que deberá discurrir cualquier legislación y normativa nueva.

¿Qué tiene que ver esto con la regulación de la Ingeniería Informática?

¿Qué tiene que ver todo este rollo legal con la cuestión actual regulación de la Ingeniería Informática? Mucho. A pesar de que no fuera aprobado, el anteproyecto plantea cuestiones que siguen vigentes.

En primer lugar, la cuestión general de la libertad de ejercicio profesional frente a la restricción de acceso sólo se debe plantear por razones de interés general. En nuestro caso, ¿el desarrollo de una aplicación web puede afectar el interés general de la sociedad? ¿O el de un videojuego? ¿O la administración y mantenimiento de un cluster de servicios? ¿O la de una base de datos? No lo creo.

En segundo lugar, las restricciones que se aprueben deben corresponderse con la legislación europea. Y aquí llegamos a un punto fundamental en la problemática actual. ¿Qué pasa en Europa? ¿Qué países europeos definen la Ingeniería Informática como una profesión regulada? ¿Existen restricciones en algún país europeo al ejercicio de la profesión informática? Lo dejamos para otro post… aunque adelato que la respuesta a todas estas preguntas es que la profesión informática no está regulada en ningún país europeo.

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Un poco de historia sobre Bolonia y las ingenierías

Hace casi 10 años, en abril de 2007, el Gobierno aprobaba una reforma de la Ley Orgánica de Universidades en la que, para adaptarse al Espacio Europeo de Educación Superior (Bolonia) se introducían los niveles de Grado y Máster, despareciendo las tradicionales ingenierías técnicas e ingenierías superiores.

En los acuerdos de Bolonia parecía quedar claro que los grados debían permitir un ejercicio profesional pleno y que los másteres debían servir para facilitar especializaciones. Esto desató la preocupación en los sectores profesionales más tradicionales. ¿Un ingeniero con sólo 4 años de formación? ¿Dónde iba a quedar la diferenciación entre ingenieros técnicos e ingenerios superiores?

En este contexto, en junio de 2007, Benjamín Suárez (Profesor Catedrático la Escuela de Caminos de la Universidad Politécnica de Catalunya), y Domingo Docampo (ex Rector de la Universidad de Vigo), escribían un valiente artículo en el que manifestaban sus opiniones sobre cómo debía adaptarse la universidad española (en concreto, las ingenerías) al espacio europeo de educación superior (Bolonia).

En el artículo comentaban las presiones que los colegios profesionales iban a plantear:

“Se explica entonces que, ante una coyuntura de cambio, los colegios profesionales traten de defender sus intereses; […]. Es comprensible la posición de las organizaciones profesionales, comprensible pero preocupante, ya que al final condiciona el progreso en muchos campos de estudio y puede hacer que los árboles (intereses corporativos) impidan ver el bosque del interés social general.”

Y planteaban una opción liberalizadora, similar a la de países del entorno europeo:

“Ha llegado la hora de pasar de una atribución profesional genérica (de todo el colectivo) a otra basada en la competencia específica de los profesionales, como es norma en los países con los que estamos o vamos ineludiblemente a competir.”

O sea, ir a un modelo en el que se debería separar los títulos universitarios del ejercicio profesional. Los títulos universitarios no darían atribuciones profesionales genéricas, sino que serían las propias organizaciones profesionales (privadas) las que otorgarían acreditaciones (también privadas, no obligatorias).

Sin embargo, la presión de las organizaciones profesionales (junto con la falta de posicionamiento o el consentimiento declarado de universidades y escuelas politécnicas) terminó ahogando cualquier intento de aprovechar la reforma de Bolonia para realizar un cambio profundo en la relación entre titulaciones y profesiones. En efecto, el decreto 1393/2007 de 29 de octubre liberalizó todas las titulaciones (eliminando la necesidad de que el Gobierno aprobara los planes de estudios de las titulaciones), salvo para el caso de las profesiones reguladas:

“Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones.”

Estas condiciones son las famosas fichas, que terminaron aprobándose en un acuerdo del Consejo de Ministros del 26 de diciembre de 2008, en las que se establece que para ser Ingeniero tienes que tener un Máster. Y se listan todas las profesiones reguladas de Ingeniero, en las que no está Informática. En esa misma fecha se determinan las fichas de los grados que habilitan para ingenierías técnicas reguladas.

Paradojas de la vida. El llamado proceso de Bolonia, que algunos vimos como una oportunidad de separar los aspectos académicos de las competencias profesionales y de los intereses de los colegios profesionales, ha terminado haciendo que los estudiantes de las ingenierías reguladas tengan que pasarse ahora más años en la universidad. Los antiguos planes de ingenierías técnicas de tres años se han convertido ahora en grados de cuatro años y las antiguas ingenierías superiores se han transformado en un grado más un master (en muchos casos de dos años). Con las ingenierías ha pasado igual que con muchos otros “cambios” de nuestros modelos educativos: al final nos hemos quedado con el mismo perro, pero con distinto collar.

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La razón del fracaso de Linux

Miguel de Icaza explica en su post What Killed the Linux Desktop la razón fundamental del fracaso de Linux, frente al éxito del Mac OS, también basado en Unix.

Linux es un proyecto open source en el que los desarrolladores promueven la excelencia, la innovación y el reconocimiento. El desarrollo colaborativo del sistema operativo está basado en un sistema meritocrático, en el que hay que demostrar un gran nivel técnico para ser aceptado como committer y poder realizar y publicar cambios en el software.

El problema de este enfoque es que las tareas más aburridas se quedan sin hacer. Nadie se ofrece como voluntario para arreglar una librería que ha dejado de ser compatible con un nuevo driver, de corregir un bug que afecta a unas pocas aplicaciones o de documentar correctamente un parche que se acaba de subir para que la nueva funcionalidad X funcione correctamente en la distribución Y.

En palabras de Miguel de Icaza:

La compatibilidad hacia atrás y la compatibilidad entre las distribuciones de Linux no es un problema sexy. Ni siquiera es un problema interesante. Nadie quiere hacer ese trabajo, todos quieren innovar y ser responsables de la gran nueva funcionalidad de Linux.

Por ello, Linux se dejó en manos de idealistas que querían diseñar el mejor sistema posible sin tener que preocuparse acerca de detalles aburridos como el soporte y la compatibilidad hacia atrás.

La falta de compatibilidad causó que:

El soporte de Linux Desktop se convirtió en una carga para los desarrolladores independientes […] No reconocimos el problema de fondo. Alienamos en el proceso a los desarrolladores de aplicaciones. El ecosistema que ha florecido con el AppStore del OS X de Apple es sencillamente imposible de conseguir hoy en Linux.

Es una lección aplicable a muchos ámbitos. La innovación y las ideas están sobrevaloradas. No valen nada si no están acompañadas de trabajo duro, constante y aburrido. Los detalles aburridos son necesarios para que las cosas funcionen.

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