Introducción

La adjudicación de las Indias a los Reyes Católicos por el papa Alejandro VI fue personal, es decir, como un bien hereditario y de realengo. Así, América quedó repartida entre las Coronas de Castilla y Aragón. No obstante, poco antes de morir, Fernando dispuso la incorporación de su parte al reino castellano. Las Cortes de Aragón, Cataluña y Valencia no protestaron contra tal decisión, porque sus intereses estaban en el Mediterráneo. Y Carlos I confirmó en 1518 que el Nuevo Mundo descubierto y por descubrir le pertenecían a él, como rey de Castilla, y a sus sucesores en dicha corona.

En los primeros años, la organización del Nuevo Mundo se realizó conforme a lo establecido en las Capitulaciones de Santa Fe, con Colón como virrey y gobernador de las nuevas tierras por nombramiento real. El Almirante tenía títulos hereditarios y facultad para nombrar cargos y administrar justicia civil y criminal, en representación de los reyes.

En 1500, la situación cambió en perjuicio de Colón. Las alteraciones sucedidas en la Española por la voluntad monopolista del Almirante llevaron a los monarcas a enviar a las Indias a una persona con plenos poderes para poner orden, el juez pesquisidor Francisco de Bobadilla. Este apresó a Colón y lo envió de vuelta para España. La coyuntura fue aprovechada por los Reyes Católicos para despojar al Almirante de sus cargos y nombrar a Bobadilla gobernador, pero no virrey.

En 1501 se produjo un nuevo avance en la reorganización político-administrativa de las colonias, con la sustitución de Bobadilla por Nicolás de Ovando, quien perdió la condición de único gobernador de las Indias, cuando, en 1508, Alonso de Ojeda y Diego de Nicuesa fueron nombrados gobernadores de Urabá y Veragua, en Tierra Firme (una región que se comprendía el litoral caribeño de América central y del norte de Sudamérica).

En 1511, los descendientes de Colón lograron el reconocimiento real de sus poderes como virreyes y gobernadores de las Indias, pero su dominio quedó limitado a las islas caribeñas descubiertas por el Almirante. Además, la Corona mediatizó sus prerrogativas introduciendo unos delegados del poder real, los jueces de apelación. Diego Colón intentó que su jurisdicción se extendiese a los territorios continentales, pero Carlos I consolidó el régimen realengo creando la figura del lugarteniente general, un cargo que tenía atribuciones similares a las del virrey y que comenzaría ejerciendo Pedrarias Dávila.

Los órganos metropolitanos

En Castilla, los Reyes Católicos encomendaron inicialmente la gestión de los temas relacionados con el Nuevo Mundo a un miembro del Consejo de Castilla, Juan Rodríguez de Fonseca, que entonces era arcediano de la Catedral de Sevilla. Fonseca recomendó limitar los privilegios de Colón y asumió la organización de expediciones, la vigilancia de las mercancías llevadas a y traídas de las Indias, y el control de los asuntos económicos derivados de la incorporación de las colonias.

Los monarcas entendieron pronto que era demasiado trabajo para una sola persona y, aunque designaron a un contador mayor y a un tesorero para que le ayudasen, pronto se convencieron de la necesidad de crear una institución especializada en los asuntos de las Indias. Este organismo fue la Casa de Contratación, creada en 1503 a semejanza de la Casa de Guiné e Minas y la Casa de India portuguesas, y establecida en Sevilla. Su misión era fiscalizar y regular el comercio ultramarino. Entre sus funciones se hallaban la organización de expediciones, la gestión de las mercancías exportadas e importadas, el cobro y la administración de impuestos (como la avería), el registro de todo tipo de actividades, la contabilidad, la concesión de licencias de viaje, el conocimiento y el control de las rutas, la confección de cartas de navegación, la fabricación y reparación de instrumentos náuticos, la preparación de los navegantes y los pilotos, la inspección de los emigrantes, la revisión de las naves y el nombramiento de los capitanes. Además, tenía potestad para juzgar algunas causas civiles (las de temas fiscales y las relacionadas con la contratación y navegación a América) y todas las criminales.

La elección de Sevilla como sede de la Casa de Contratación se debió a que era el centro económico de la región andaluza, estaba muy poblada, en ella residían muchos hombres de negocios (de distintas nacionalidades), tenía una gran tradición marinera y mercantil, y era un puerto interior resguardado de posibles ataques.

Paralelamente a la existencia de la Casa de Contratación, Juan Rodríguez de Fonseca siguió siendo el máximo responsable en Castilla de los asuntos relacionados con el Nuevo Mundo. Fonseca se rodeó de algunos colaboradores y secretarios, que servían de enlace entre los monarcas y el citado organismo sevillano. Además, desde 1503 comenzaron a celebrarse Juntas para tratar cuestiones indianas, en las que participaban, junto a Fonseca, otros miembros del Consejo de Castilla. La especialización de estos consejeros en los asuntos del Nuevo Mundo tuvo un primer reconocimiento oficial en 1519, cuando Carlos I creó en el citado Consejo de Castilla una sección específica, una Junta de Indias, de la que formaron parte Fonseca, Francisco de los Cobos, Mercurino Gattinara o Adriano de Utrecht, entre otros. La amplitud de los asuntos tratados llevó a Carlos I, en 1524, a fundar el Consejo de Indias, al que quedó subordinada la Casa de Contratación, que perdió gran parte de su autonomía.

El Consejo de Indias tenía funciones meramente consultivas. El desarrollo de las sesiones y los temas tratados en ellas eran secretos y no había actas de las reuniones. Las propuestas (avaladas por un mínimo de dos tercios de los consejeros asistentes) eran elevadas al rey en un documento denominado “consulta” y el monarca era quien tomaba todas las decisiones, que no tenían por qué ajustarse al parecer del Consejo.

Las atribuciones del Consejo de Indias eran amplísimas, ya que entendía en materias de gobierno, justicia, guerra y hacienda.

En cuestiones de gobierno, el Consejo debía realizar propuestas con diversos fines:

• Organizar la administración de las Indias, proponiendo la creación de nuevos virreinatos o gobernaciones, y estableciendo su grado de autonomía respecto a la metrópoli.

• Proponer los nombres de los candidatos a ocupar los cargos de virreyes, presidentes de las Audiencias, gobernadores, oidores, fiscales y todos los puestos significativos de la administración indiana

• Velar por el buen hacer de las autoridades de la administración del Nuevo Mundo.

• Elaborar, modificar, examinar y derogar la legislación aplicable en América.

• Planear y proponer políticas relativas al Nuevo Mundo, relacionadas con temas como el comercio, el poblamiento o la relación con los indígenas.

• Regular el flujo de pasajeros (conquistadores, comerciantes, emigrantes).

• Revisar la correspondencia oficial y privada, llegada de las colonias.

• Intervenir en la censura de libros y en la concesión de permisos de impresión en América.

El Consejo también tenía influencia en materias relacionadas con el gobierno espiritual de las Indias:

• Ejercer el derecho de presentación de los candidatos a todos los cargos eclesiásticos.

• Revisar las bulas y breves papales, para valorar la concesión del Exequatur o pase regio, sin el cual los rescriptos apostólicos no podían ser ejecutados.

• Controlar la geografía eclesiástica (con medidas como la división de los obispados y la propuesta de creación de nuevas diócesis).

• Examinar las disposiciones de la Iglesia en América y los Sínodos.

En el ámbito judicial, el Consejo de Indias era la última instancia que entendía en las apelaciones contra las sentencias emitidas por las Audiencias indianas en materia civil, por la Casa de Contratación y por los consulados de mercaderes de Indias. Además, había de gestionar la realización de juicios de residencia (exámenes de la labor de gobierno) a los virreyes y los gobernadores, y tenía plena competencia en las causas de fuero eclesiástico.

En el terreno militar, el Consejo intervenía en todos los temas relacionados con la organización bélica y la defensa de las colonias, en las expediciones de conquista y prácticamente en cualquier asunto relacionado con el ámbito castrense.

Y en materia de hacienda, se ocupó del control de las cuentas de los oficiales reales.

La actividad del Consejo de Indias se caracterizó por la falta de experiencia directa en América de sus integrantes, por un exceso de burocracia, por una desesperante lentitud en la toma de decisiones y por las sospechas de corrupción de los propios consejeros. En 1542, Carlos I ordenó la realización de una visita al Consejo, para valorar la honestidad de sus componentes, y dos consejeros fueron removidos de sus puestos.

La administración indiana

Tras la ruptura del monopolio colombino, los organizadores de expediciones de exploración y conquista firmaron acuerdos o capitulaciones con la Corona, en las que, a cambio de asumir los riesgos de dichas empresas, recibían del monarca el poder civil y judicial de las nuevas tierras dominadas. Fueron cesiones propiciadas por la necesidad, ya que los reyes preferían delegar su gobierno y la administración de justicia a autoridades directamente designadas por ellos, para poder asegurarse el control de los nuevos territorios, sin interferencias extrañas. Por ello, la Corona procedió al nombramiento de sus propios representantes siempre que tuvo oportunidad; es decir, cuando finalizaban las concesiones otorgadas en las capitulaciones o cuando los capitulantes tenían problemas de gobierno en su territorios. Aun así, durante la primera mitad del siglo XVI convivieron los dos sistemas.

De forma progresiva, de las cesiones territoriales nacieron nuevas gobernaciones y nuevas Audiencias, que, aparte de su función judicial, fueron utilizadas por la Corona para fiscalizar la actuación de las máximas autoridades coloniales. Y donde pervivían los gobiernos de los conquistadores cobraron protagonismo los oficiales reales de Hacienda y otros funcionarios públicos.

La estructuración del Nuevo Mundo en provincias favoreció la aparición de la figura del gobernador, que contaba con un “suplente”, el lugarteniente de gobernador, y con un asesor letrado en caso de necesidad. La creación progresiva de provincias independientes entre ellas propició el establecimiento en las Indias de una institución superior que las aglutinara y que reforzase la autoridad real: los virreinatos.

El primer virreinato creado en América fue el de Nueva España, en 1535, con sede en México, la antigua Tenochtitlan, y jurisdicción sobre México, Centroamérica, las Antillas y Venezuela. El segundo virreinato, el del Perú, fue creado en 1542, tuvo su capital en Lima y jurisdicción sobre el resto de Sudamérica.

Los virreyes fueron los máximos representantes de la autoridad real en el Nuevo Mundo. El cargo era de designación real y, en general, el tiempo de su desempeño dependió de la voluntad del monarca. Los primeros virreyes fueron miembros de la alta nobleza, que trataron de reproducir los mismos modos de vida palaciegos de la Península, organizando cortes en muchas ocasiones deslumbrantes. Sus atribuciones fueron amplísimas, ya que habían de representar al rey en aquellas lejanas tierras. Además, la política de acumulación de cargos en una única persona, con el fin de evitar roces jurisdiccionales entre las distintas autoridades que intervenían en una misma región, llevó a los virreyes a ser nombrados también gobernadores, capitanes generales, presidentes de las Audiencias, superintendentes de la Real Hacienda y vicepatronos de la Iglesia. De esta manera, tuvieron la máxima autoridad civil, militar, administrativa, judicial y fiscal en sus territorios.

El virrey debía velar para que no se causasen perjuicios a la Hacienda real; evitar la aparición de jurisdicción señoriales; vigilar el cumplimiento de la justicia; actuar contra los piratas, los contrabandistas, los indios rebeldes, los herejes o los extranjeros que intentaban romper el monopolio comercial o apoderarse de los dominios concedidos por las bulas alejandrinas. Sus peores enemigos estaban, empero, dentro de su propio territorio: eran los criollos que, poco a poco, fueron acumulando riquezas, cargos y títulos nobiliarios comprados. Por ello, la Corona tendió a escoger a sus virreyes americanos entre personas de la alta nobleza española, que eran leales, solían tener rentas sobradas en la Península y odiaban a la advenediza nobleza indiana.

Las gobernaciones fueron unidades administrativas provinciales. Normalmente, estaban incluidas dentro de un virreinato y sus gobernadores, subordinados al virrey. Sin embargo, también hubo gobernaciones prácticamente autónomas, como las del Nuevo Reino de Granada (actual Colombia), Guatemala, Venezuela o el Río de la Plata, porque su comunicación con la metrópoli era más fácil que con la capital virreinal. Las primeras gobernaciones fueron entregadas como recompensa a sus descubridores o conquistadores, pero posteriormente fueron entidades burocráticas. Al poder civil, los gobernadores podían sumar el judicial si tenían el título de Justicia Mayor. Y los titulares de las gobernaciones autónomas también tenían el poder militar, al detentar el cargo de capitán general. La designación de los gobernadores correspondía al monarca, a propuesta del Consejo de Indias; no obstante, el nombramiento de interinos (por fallecimiento o retraso de la elección del sucesor) dependió de los virreyes, lo que dio pie al nepotismo administrativo.

Las Audiencias fueron instituciones jurídicas, pero también tuvieron facultades gubernativas (que no tuvieron las de la metrópoli). Hubo audiencias gobernadoras en Santo Domingo, México, Panamá, Guatemala y Nuevo Reino de Granada. En un principio estuvieron formadas por oidores (jueces), pero a finales del siglo XVI, la Corona puso a su frente a un presidente, al que le confió el gobierno, quedando los oidores únicamente con la potestad jurídica. Ya en el siglo XVII, los monarcas tendieron a nombrar a militares como presidentes, de forma que reunieron en las audiencias los poderes gubernativo, judicial y militar, equiparándose casi a los virreyes.

La administración indiana se completaba con otros oficiales menores, como los tenientes de gobernador, los alcaldes mayores y los corregidores. Los primeros eran designados por los gobernadores para el gobierno de ciudades subalternas; debían ser letrados si el gobernador era militar. Los alcaldes mayores y los corregidores eran nombrados por los virreyes o los presidentes de las Audiencias; tenían funciones judiciales y de gobierno en distritos menores o en comarcas de las provincias. En las zonas rurales existían los corregidores de indios, que tenían atribuciones jurídicas, gubernamentales e incluso fiscales sobre la población indígena. La lista de funcionarios que ejercían simultáneamente gobierno y justicia la completaban los alcaldes de las ciudades, quienes, aparte de gobernar los regimientos o cabildos municipales, podían sentenciar pleitos de carácter local.

Los cabildos eran el último escalón de la administración y solo tenían jurisdicción municipal, sobre la localidad y su término. De origen medieval castellano, su uso se fue robusteciendo en América ante la dificultad de gobernar lugares lejanos e incomunicados. El cabildo estaba integrado por dos alcaldes, varios regidores (seis o más en las ciudades importantes) y otros cargos menores, como el escribano o el alguacil. Los alcaldes impartían justicia en primera instancia y los regidores administraban el ayuntamiento. Los cargos eran electos y anuales, pero la venta de oficios acabó con su carácter representativo, ya que hubo regidores vitalicios y hasta con derecho a designar heredero en el oficio.

La Hacienda real

Las necesidades económicas de la Corona hicieron comprender pronto a los reyes la necesidad de organizar convenientemente la Real Hacienda indiana, ya que los españoles, los indios y los mestizos habían de pagar impuestos; los únicos que no pagaban eran los esclavos y sus amos lo hacían por ellos.

En los primeros años de la conquista, la Contaduría Mayor de Castilla se ocupó de gestionar la recaudación de impuestos, pero al tratarse de una Hacienda propia del rey (y no del Estado), se la llamó Real Hacienda y tuvo sus organismos administrativos propios en la metrópoli: el Consejo de Indias y la Casa de Contratación de Sevilla. Así mismo, en el Nuevo Mundo, los virreyes, los gobernadores, las Audiencias y otras autoridades menores dispusieron de atribuciones fiscales, y cada capital de virreinato y de provincia tuvo una oficina de Hacienda y una caja real, con funcionarios especializados en cuestiones de gestión tributaria: los llamados oficiales reales. Los ojos del rey estaban en todos los sitios para que absolutamente nadie se librase de dar su aportación a la Corona.

La Real Hacienda cobró una gran cantidad de tributos, que podemos clasificar en impuestos a las personas, a la minería, al comercio, a los cargos, a las transferencias de bienes y al tráfico de determinados productos.

Los impuestos a personas fueron los primeros aplicados. Colón inventó el tributo indígena, que fue sustituido a principios del siglo XVI por la encomienda: los indios “encomendados” habían de pagar a sus encomenderos un tributo que dependía del número de indígenas de la comunidad y de la riqueza del territorio (la Corona actuó en muchas ocasiones como encomendera). Además de este impuesto, los indios tuvieron que pagar el llamado requinto, creado por Felipe II para sufragar los gastos de la “Armada Invencible” y que siguió cobrándose después de la destrucción de esta; consistía en un 25% del tributo ordinario que se pagaba a los encomenderos. Otro impuesto a las personas fue el llamado “gracioso donativo”, que reclamaron los reyes en tiempos de necesidad y era voluntario. Por otra parte, la Real Hacienda pudo disponer de una parte del diezmo eclesiástico, con el objeto de dotar las iglesias americanas y de enviar a los religiosos precisos para la evangelización. Finalmente, los españoles (no los indios) pagaron la Bula de la Cruzada (de forma voluntaria y para no tener que cumplir las exigentes normas de abstinencia del período cuaresmal).

El impuesto a la minería más importante fue el quinto real, que se cobraba a quienes encontraban metales preciosos, por el derecho de explotarlos, ya que la Corona era propietaria de todas las minas del Nuevo Mundo. Otros impuestos de este tipo fueron el llamado “derecho de Cobos” (el secretario de Carlos I), que suponía el 1,5% del valor del metal fundido; y el “señoriaje” y el “braceaje”, que se recaudaban al acuñarse las monedas.

Los impuestos al comercio proporcionaron grandes ingresos a la Hacienda Real. Muchos de ellos gravaron las mercancías, lo que las hizo perder competitividad respecto a los productos extranjeros. Entre estos tributos, destacan los defensivos: la “Armada de Barlovento” (establecido con el fin de crear una flotilla para proteger el tráfico en el Caribe) y la “Avería” (un porcentaje del valor de las mercancías, que se invertía en navíos de guerra y tropas para defender el tránsito transatlántico). Otro impuesto al comercio fue el almojarifazgo, que era un gravamen aduanero que pagaban los productos que salían de Sevilla (5%) y llegaban a América (10%). La alcabala o impuesto a las ventas fue el más odioso para el pueblo, ya que encarecía la vida (inicialmente fue del 2% del valor de la mercancía, aunque desde la época del conde-duque de Olivares pasó a ser del 4%).

Los impuestos a las transferencias de bienes y a los cargos suministraron excelentes ingresos a la Hacienda Real. La Corona cobró impuestos a las transferencias de bienes, por la concesión de títulos de propiedad de tierras y por el uso de papel sellado en las operaciones de compraventa de inmuebles. También iban a parar a la Corona los bienes de difuntos sin herederos legítimos y los bienes “mostrencos” o sin dueño conocido.

En cuanto a los tributos relacionados con los cargos, los burócratas habían de pagar a la Real Hacienda la “mesada” (un mes de sueldo) en el momento de tomar posesión de su cargo (aunque este impuesto se transformó en la “media annata”, medio año de sueldo). Mayor negocio para las rentas reales fue la venta de cargos públicos, que se ideó en el siglo XVI y en el XVII provocó una verdadera corrupción administrativa. Otra regalía de la Corona eran las “sedes vacantes episcopales”; la Hacienda Real cobraba un tercio de las rentas de los obispados cuando su titular moría, hasta el nombramiento de su sucesor.

Por último, la Corona se reservó el beneficio de algunos productos que eran esenciales para sus súbditos indianos o accesorios (pero daban buenas rentas). A estas rentas se las llamó “rentas estancadas”. Entre ellos podemos destacar la sal, el salitre (necesario para la fabricación de pólvora), el mercurio (para la amalgama de la plata), la nieve, la pimienta o los naipes.

Con el paso de los años, los impuestos aumentaron hasta tal punto que, en el siglo XVII, trabajar en las Indias era poco rentable. Entonces surgieron acciones de evasión, como la huida de los indios de sus comunidades, el auge del contrabando, el soborno a los recaudadores o la ocultación de los beneficios. Además, se hicieron frecuentes los alzamientos y los tumultos contra la presión fiscal, el mal gobierno y la mala administración.