Adrián García Ortiz, Profesor Ayudante Doctor de Derecho Constitucional de la Universidad de Alicante, expone en el siguiente artículo el significado y las principales implicaciones de la actual Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea, una de las principales instituciones de la Unión Europea.
Sábado 1 de julio de 2023, por la mañana. Bruselas, rue de la Loi. Nublado (claro, es Bruselas). Un par de operarios montados en una grúa azul contemplan una fachada que, a simple vista, parece la de cualquier otro edificio de oficinas del barrio europeo de la capital belga. Tendente a soso, todo hay que decirlo. Pero los operarios lo saben: se trata, en realidad, del edificio que desde 1995 acoge la sede del Consejo de la Unión Europea y que lleva el nombre de Justus Lipsius, humanista flamenco al que se le atribuye el resurgimiento en el siglo XVI del estoicismo, la escuela filosófica fundada en el siglo III a. C. en Atenas que apostaba por una ética basada en la calma, la resistencia y la razón. Por si a los miembros del Consejo les quedaba alguna duda.
Los operarios han retirado la lona de Sweden2023.eu y acaban de colocar una nueva, blanca, con el símbolo de la institución, la expresión (en castellano) “Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea” y el logotipo UE23. Empieza un nuevo semestre. A esa misma hora, a dos mil kilómetros de distancia, el presidente del Gobierno Pedro Sánchez celebra una rueda de prensa en Kiev junto a su homólogo ucraniano Volodímir Zelenski. En su chuleta, un mensaje en negrita, subrayado y fosforito: la condena de la Unión Europea (UE) a la invasión rusa y su compromiso firme con la independencia, la soberanía y la integridad territorial de Ucrania.
El presidente del Gobierno regresa pronto a Madrid. Al día siguiente, domingo, recibe en la Moncloa a Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, la institución europea que representa a los Estados miembros y que está integrado por los jefes de Estado y de Gobierno de los 27. Pero la agenda no para: un día después, el lunes, los ministros y ministras del Gobierno de España y los comisarios y comisarias de la Comisión Europea se hacen una foto, bajo un sol de justicia, en la explanada situada entre la Catedral de la Almudena y el Palacio Real de Madrid. Se disponen a mantener múltiples reuniones paralelas de trabajo. Y a visitar la flamante Galería de las Colecciones Reales, que todavía huele a nuevo.
Pero, ¿que está pasando exactamente? ¿Por qué todo este protagonismo para España de repente? La presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea no tiene mérito. Es decir, no se gana. No es Eurovisión o la Eurocopa. A todos nos toca, cada trece años y medio exactamente. El éxito o el fracaso de esta función dependerá, pues, de la voluntad del Estado y del gobierno de turno. España ha mostrado siempre un fuerte europeísmo: en Europa veíamos uno soplo de aire fresco, de modernidad y de democracia tras cuarenta años de dictadura franquista. Por eso, nos hemos tomado muy en serio esta misión.
Vayamos por el principio. Lo que asume España es la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, no “de la Unión Europea” (no existe tal cargo). El Consejo de la Unión Europea o Consejo (a secas) es una de las principales instituciones de la Unión Europea, junto con el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Simplificando mucho, cada institución asume una representación concreta: la de la ciudadanía (Parlamento Europeo), la de la Unión en sí misma (Comisión), la de los Estados miembros en su conjunto (Consejo Europeo), la de los Estados miembros individuales (Consejo) y la correcta y homogénea aplicación e interpretación del Derecho de la Unión Europea en todo el territorio de la Unión (TJUE).
No podemos trasladar a la UE el esquema de separación de poderes que explicamos en las clases de Derecho Constitucional, pero forzando el molde (mucho), podríamos decir que el poder legislativo (representación de la soberanía y potestad normativa) recae en el Parlamento Europeo, pero también en el Consejo, porque son colegisladores.
Breve excurso: la Unión Europea se basa en un equilibrio entre dos legitimaciones o fuerzas de poder: la popular o ciudadana (representada en el Parlamento Europeo) y el estatal (representada en el Consejo de la Unión y el Consejo Europeo), algo que no suena muy bien en términos de legitimidad democrática, que requeriría que todas las instituciones de poder tuvieron exclusivamente un fundamento (no muy remoto) popular.
El poder ejecutivo (diseño de políticas y ejecución de normativa) recaería en la Comisión Europea, aunque también el Consejo asume funciones ejecutivas y, por encima de ellos, el Consejo Europeo, que, como heredero de las tradicionales cumbres internacionales entre presidentes de Estado o de Gobierno, todavía conserva la facultad de determinar las directrices de la UE en su totalidad. Finalmente, el poder judicial se basa en la labor de la judicatura ordinaria (letona, italiana, danesa, etc.) y, en su cúspide, del TJUE.
El Consejo de la Unión Europea está compuesto por un representante de cada Estado miembro, que tiene que tener un rango ministerial (es decir, los ministros o ministros pero también, por ejemplo, un conseller o consellera de la Generalitat Valenciana). Su composición es, por tanto, variable: dependerá de la concreta formación del Consejo que se reúna en cada momento.
Al Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN) acudirá la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, al Consejo de Medio Ambiente (ENV) acudirá la ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y así sucesivamente con las diez formaciones del Consejo. Cómo hemos comentado, el Consejo ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo las funciones legislativa y presupuestaria, así como funciones de definición de políticas y de coordinación.
A diferencia de las otras instituciones políticas, en que la presidencia es desempeñada por una persona durante (normalmente) toda la legislatura (la conservadora alemana Ursula von der Leyen en la presidencia de la Comisión Europea, el liberal belga Charles Michel en la del Consejo Europeo y la conservadora maltesa Roberta Metsola en la del Parlamento Europeo), la presidencia de las formaciones del Consejo es rotatoria entre los Estados miembros por turnos semestrales. Con una excepción: la del Consejo de Asuntos Exteriores, cuya presidencia es siempre ejercida por el Alto Representante de la Unión para Asuntos exteriores y Política de Seguridad, que en la actualidad desempeña el socialista español Josep Borrell.
Los Estados miembros a los que les corresponde la Presidencia del Consejo colaboran estrechamente en “tríos”: tres Presidencias consecutivas se coordinan y elaboran un programa común con las principales políticas que debe abordar el Consejo en un periodo de 18 meses, a partir del cual cada Presidencia concreta con mayor detalle su programa semestral.
La Presidencia española ha abierto un nuevo trío que continuará con Bélgica (enero a junio de 2024) y Hungría (julio a diciembre 2024). Segundo (y promete que último) excurso: el Parlamento Europeo aprobó el 1 de junio de este año una resolución en la que “subraya el importante papel de la Presidencia del Consejo a la hora de impulsar los trabajos del Consejo sobre la legislación de la Unión, garantizar la continuidad de la agenda de la Unión y representar al Consejo en las relaciones con las demás instituciones de la Unión” y “se pregunta cómo podrá Hungría cumplir esta tarea de forma creíble en 2024, habida cuenta su incumplimiento del Derecho de la Unión y de los valores consagrados en el artículo 2 del TUE, así como del principio de cooperación leal”, solicitando finalmente al Consejo que encuentre lo antes posible una solución apropiada porque, de lo contrario, el Parlamento podría adoptar las medidas adecuadas.
Probablemente nadie le haga caso en el Parlamento Europeo, como es habitual en sus intentos para democratizar y constitucionalizar la Unión, pero sigue siendo encomiable su acérrima defensa del Estado de Derecho y la democracia en la Unión Europea.
La Presidencia se encarga de impulsar los trabajos del Consejo como un intermediario imparcial, y desempeña esencialmente dos funciones. Por un lado, planifica y preside las sesiones del Consejo y las reuniones de sus órganos preparatorios, procurando que los debates discurran adecuadamente. De este modo, Yolanda Díaz, como ministra de Trabajo y Economía Social, presidirá el Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores,(EPSCO); y Miquel Iceta, como ministro de Cultura y Deportes, presidirá el Consejo de Educación, Juventud, Cultura y Deporte (EJCD). Todo esto, entiéndase, a salvo de lo que suceda en las elecciones generales del próximo 23 de julio.
Por otro lado, la Presidencia representa al Consejo en las relaciones con las otras instituciones de la UE, intentando llegar a acuerdos sobre expedientes legislativos mediante diálogos tripartitos, reuniones informales de negociación y reuniones del Comité de Conciliación. Y aquí es donde entra en juego el talante de cada Presidencia, su voluntad de alcanzar acuerdos y de impulsar la agenda legislativa de la Unión y de materializar en políticas concretas los valores europeos y los objetivos fijados en los Tratados de la Unión. Y de ahí, también, las dudas que despierta la Presidencia húngara del ultraderechista Víktor Orbán.
Además, la Presidencia también suele organizar reuniones formales e informales en Bruselas y en su propio país, así como eventos culturales y conferencias abiertas a toda la ciudadanía. Al respecto, en un intento por expresar la diversidad territorial y la riqueza cultural de España, el Gobierno ha decidido organizar las 23 reuniones informales de ministras y ministras en 21 ciudades repartidas por toda la geografía española, tratando de vincular la temática de la reunión con la localización.
De este modo, en València se celebrará los días 19 y 20 de octubre la reunión informal de ministras y ministras de Comercio, y Casa Mediterráneo en Alicante que acogió los días 5 y 6 de julio una reunión de los directores generales de Unión Europea y de Asuntos exteriores de todos los Estados miembros de la UE.
España ejerce la Presidencia, por quinta vez, del 1 de julio al 31 de diciembre de 2023, bajo el lema “Europa, más cerca” y mediante un programa basado en cuatro prioridades. Primero, reindustrializar la UE y garantizar su autonomía estratégica abierta, con el objetivo de evitar la excesiva dependencia de terceros países (como se ha evidenciado después de la invasión rusa de Ucrania) en ámbitos como la energía, la salud, las tecnologías digitales y la alimentación. Segundo, avanzar en la transición ecológica y la adaptación medioambiental, incluyendo una reforma del mercado eléctrico que acelere el despliegue de las energías renovables, así como la reducción de residuos y microplásticos, el diseño de productos sostenibles y la generación de combustibles ecológicos.
Tercero, impulsar una mayor justicia social y económica, para garantizar que la riqueza llegue a toda la ciudadanía y mejore sus oportunidades y condiciones de vida, abogando por el establecimiento de unos estándares mínimos y comunes de tributación empresarial en todos los Estados miembros, combatiendo la evasión fiscal de las grandes multinacionales e impulsando la ampliación de los derechos de los trabajadores, los niños y niñas, las mujeres que sufren violencia de género y las personas con discapacidad. Cuarto, reforzar la unidad europea, apostando, entre otros, por una mayor profundización del mercado interior, una gestión más eficaz y coordinada de los procesos de migración y asilo y por el desarrollo de la identidad y valores europeos.
Además, la Presidencia española se ha comprometido a que el armazón constitucional europeo siga avanzando mediante una profundización institucional, una mejora de los procesos de toma de decisiones y un impulso a la ampliación de la Unión Europea. Finalmente, como le corresponde a España como punto de encuentro entre Europa y Latinoamérica, la Presidencia española tratará de reforzar los lazos e impulsar los acuerdos de asociación con esta región, trabajos que se articularán en torno a la III Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno UE-CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Del Caribe), del 17 y 18 de julio en Bruselas.
La Presidencia del Consejo de la Unión Europea es una oportunidad única para España, en una doble dimensión: interior y exterior. En su vertiente interior, la Presidencia nos proporciona el marco perfecto para que los españoles y españolas reconectemos con la Unión Europea y recordemos lo que ha supuesto y supone para nosotros: un espacio de garantía de la paz, de democracia y de solidaridad, que nos ayudó cuando todavía estábamos diseñando la España moderna, construyendo nuestro Estado de bienestar y conectando territorialmente nuestras ciudades y pueblos, y que contribuyó de manera decisiva al desarrollo industrial y agrícola del país.
En su vertiente exterior, es momento de reivindicar que España es hoy un país plenamente europeo, en el mejor sentido del término: un país democrático y plenamente desarrollado, a la vanguardia en derechos sociales, en la lucha por la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y contra la violencia de género, en el reconocimiento de derechos al colectivo LGTBI, y plenamente convencido de la necesidad de transitar ecológicamente hacia un modelo económico medioambiente sostenible que evite la destrucción de nuestro planeta.
La Presidencia es, por otro parte, un reto,en cuanto, se desarrolla en un contexto de auge del populismo, la demagogia y la extrema derecha, también en su doble dimensión interior y en el exterior. En el interior, ante la posibilidad real de que entre en el gobierno de España el partido político de extrema derecha Vox, que sin tapujos y sin escrúpulos niega la violencia machista y el cambio climático, se opone a la Agenda 2030 aprobada por Naciones Unidas, carga contra el feminismo y apuesta por un retroceso de derechos.
Y en el exterior, porque esa misma ultraderecha, presente en gobiernos como el húngaro, el polaco, el italiano o el finlandés y con una importante presencia en Francia o en Alemania, está ya limitando en Europa libertades básicas como la de expresión y prensa, erosionando la independencia judicial y adoptando medidas discriminatorias por razón de identidad sexual.
Debemos recordar, por otra parte, que del 6 al 9 de junio de 2024 se celebrarán las elecciones al Parlamento Europeo, y no debe descartarse que, ante el aumento de la extrema derecha en Europa, la tradicional alianza entre conservadores, socialistas y liberales, por la cual, no sólo se sacaban adelante la mayoría de reglamentos y directivas, sino que también se repartía la presidencia y composición de las principales instituciones, deje paso en un acuerdo entre conservadores y su flanco derecho que permita que los partidos euroescépticos articulados en los actuales grupos parlamentarios Identidad y Democracia (que incluye la Rassemblement national de Francia, Alternative für Deutschland o la Lega italiana) y Conservadores y Reformistas Europeos (entre los cuales se encuentran el PiS polaco, Fratelli de Italia o Vox de España) ocupen alguna de las instituciones de la UE.
En definitiva, en este semestre España debe apostar por reubicar el debate en aquellos consensos que nos unieron hace décadas en torno al proyecto político común europeo, y que aparecen reflejados en los Tratados adoptados por todos los miembros de la Unión: una Unión que tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos, y que se fundamenta en los valores de respecto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respecto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías, en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. La Unión Europea es, todavía, una oportunidad para celebrar lo que nos une y para seguir trabajando en aquello que nos separa, para desarrollar la democracia y la gobernanza en un mundo globalizado y desregulado, para avanzar en libertad, igualdad y derechos y para hacernos más fuertes frente a unos retos que son, cada vez más, planetarios.
Artículo de Adrián García Ortiz, Profesor Ayudante Doctor de Derecho Constitucional, Universitat d’Alacant
